集体土地转让规定与对策

来源：吉屋网综合整理发布时间：2014-03-31 16:23:06

目前，虽说我国涉及农村集体土地转让与使用权流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》，但是这些有关农村集体土地流转的法律规定仍存在很多问题。

(一)农村集体土地流转的有关规定我国法律对农村集体土地流转的有关规定一直是十分谨慎和有保留的。1982年的《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。直到1980年代末，对土地流转的法律控制才开始松动。

1988年修改的《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，而同年修改的《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。

当然，此后随着国有土地流转办法的出台，国有土地市场在全国各地取得快速有序的发展，对城市国有土地资源的配置发挥了重要的作用。但是，有关农村集体非农建设用地的流转办法和法规一直没有出台。我国新修订的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时，该法第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划，并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

由此可见，我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。事实上，集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房，却不允许出让、转让或出租，这意味着农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。至于因破产、兼并等情形致使土地使用权流转虽被法律许可，但也由于缺乏具有可操作性的具体规定，如对于流转的方式与程序、流转期限与对象以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定，实际上或者无法公开正常进行、或者以违法私自转让等方式交易。结果，自发、私下的农村非农建设用地的流转，直接造成土地利用的混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施都产生了较大的冲击，使得城乡建设用地总量难以有效控制。

(二)农村集体土地性质的有关规定1999年修订的《宪法》第10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有的以外，属集体所有;宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”

至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条则继续规定“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、管理。”同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。根据有关的调研(国土资源部，2001)指出，乡镇、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围，而且其面积比例一般为1∶9∶90.似乎农村集体土地的性质与所有权主体并不存在所谓“模糊”之类的问题。但是，在实际进行农村土地流转的许多案例中，土地产权归属的纠纷的确严重。

例如上海郊区某乡兴办私营开发区，占用一个村500亩地。当时乡镇政府与该村委会商定，每亩每年补贴800元，补贴时间为8年。现在补贴期满，乡政府停止补贴。但这500亩原属村集体所有的土地现在的权属应该归谁?如果按“既成事实”，“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”，那么，显然是乡镇政府使用行政权侵占土地所有权，随意上收村级或下级的土地所有权，即使乡镇政府已对村委会支付了一定补贴。

如果承认现在土地的所有权属于村委会，应该如何确定村对土地的*权?当然，产生纠纷的原因可能更为复杂，当初乡镇政府与村委会的协商是否经过大多数村民的同意?从而该协商是否具有法律效力?该协商是否规定了8年政府补贴之后土地所有权的处置等问题?

类似的问题还有乡镇政府兴办乡镇企业需占用集体所有的土地，经依法批准后，占用某个村民小组的土地，该村民小组的土地使用权已转移到新兴办的乡镇企业。那么，该村民小组的土地所有权是否也同时转移到新兴办的乡镇企业呢(刘汉裔，2001)?上述二则案例说明当农村集体土地发生转移时，土地集体所有权属与使用权在法律上的确没有得到明确的规定和保障，从而产生一系列的问题也就显得十分棘手、难于管理。

农村集体土地传统流转形式

传统的农村集体土地流转是在一些地区，或在政府的直接干预下，或在市场的自发调节下，与当时、当地的具体情况相适应，在家庭承包制的基础上，打破分散、均等化的小规模土地经营、逐步实现农村土地的规模化，形成的多种类型的土地流转形式。曾经发挥了重要作用，现仍继续发挥一定的作用。

1.1 反租倒包。由乡(镇)或村集体将农民承包的土地“返租”回来，再承包给个人和单位(往往是有经营能力的种养能人或经济实体),由接包方向集体缴纳承包费，同时给转包土地使用权的农民以经济补偿。这种形式在尊重农民土地承包权的前提下，改变一家一户分散种植的格局，实现了区域农业生产规模化经营;在发挥统一种植、统一管理、统一收获的优越性的同时，也发挥了家庭分散劳动的优越性。

1.2 土地股份合作。即农民把土地的承包权和使用权交给集体，从而换取一定数量的股份。集体建立土地股份合作社(或股份公司),实行股份合作制经营，并通过章程或协议将*形式、*份额及*分配等经济处理办法事前做出规定，农民以土地使用权入股参与经营，并获得相应*。股份公司的成立主要有两种形式。一是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估被作为*入股，然后根据评估的结果给农户配股。二是以土地作为少有的资产入股，并根据一定方式(如社区成员资格、承包土地的数量和年限、年龄等)给每一个成员配股。

1.3 土地转包。原承包方将其土地使用权以一定的条件再发包给第三方，而原承包合同中所规定的权利与义务不变。在这种方式下，新的承包人不与土地所有者直接发生经济关系，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包协议，以确定双方的权利和义务。转包市场期限机动灵活。这种情况多数是转包者已有非农就业门路，不以土地为生，从而转让土地使用权，保留承包权，一旦失去非农就业机会仍有土地作为生活保障。

1.4 土地转让。指原承包方与第三方签订合同，将自己与发包方业已形成的权利与义务关系由第三方向发包方履行。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近。这些地方的农民有相对稳定的非农收入，从而不必再依赖土地来维持生计。土地使用权转让后，农民不必再为几亩田的经营牵肠挂肚，可以安心从事二、三产业。

1.5 土地互换。土地互换有两种形式：一是由集体出面组织的互换。某些乡(镇)村基于连片种植的需要，统筹规划产业带，宜粮则粮、宜林则林、宜果则果，农户通过换地，从事自己愿意的种植方式。二是农户之间的互换。土地使用权的当事人为便于耕作，双方互换土地使用权，各得其所，这是以双方各自的土地使用权为标的物的市场交易行为，主要是因土地分散、地块零散引起的。

1.6 委托经营。指农户因外出等原因而又不愿放弃土地，从而委托他人代行经营，*分配由双方协商解决。一些地方，种粮农户们只要缴纳一定的费用，并进行简单的田间管理，便可坐享收成。期间各类农事，由他人负责打理，即通过专业农场、农机专业合作社、粮食专业合作社对粮食生产实行“统一翻耕、统一育秧、统一播种、统一植保、统一收割”的“一条龙”有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务，实现土地耕作社会化服务。

1.7 “四荒”地拍卖。指竞争买卖“四荒"地，即众多欲订约人通过公开竞争，与农村集体经济组织订立合同，购买“四荒"土地使用权，用于农业种植养殖。

土地是民生之本，发展之基。我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题仍是现代化建设进程中一个带有全局性，战略性的主要问题，保护18亿亩耕地红线，仍是国土资源管理中的首要问题。双溪桥镇李容村也属于人多地少，资源缺乏的边远山村。无论是在保护耕地方面还是在集体流转方面都还存在一些问题，如何解决这些问题，是我们当前全面推进新农村建设进程中急需调研的新课题。

一、基本情况

李容村共有26个村民小组，村民945户，农村人口4026人，农业劳动力2818人，其中外出打工户175户，劳动力479人，全村版图面积十平方公里，耕地面积6057亩，其中水田面积4594亩，旱地面积1463亩，基本农田面积1568亩，建设用地面积243.2亩，农户永远耕地面积6007亩，村级集体经济面积50亩。

二、农村集体土地流转的现状与存在的问题

李容村地处偏僻，用地矛盾不是很突出，只是在集体土地流转上存在不规范，违法用地，非法转让土地现象不是很严重，具体表现在如下几个方面:

(一) 农村承包土地流转不规范

全村农村承包土地6007亩，流转面积2542亩占42.3%，

农村承包土地流转一般有三种方式：

一是追亲流转，就是土地承包期内，承包方将土地使用权转包给其亲属，不改变原承包方与发展方的合同关系，承包方不愿放弃其承包土地的权利和义务。

二是追地流转，就是在土地承包期内，承包方之间为了耕作方便，将同等类型，不同田块的承包土地相互置换，按照同类，同面积，自愿的原则，进行流转。

三是有偿流转，就是在土地承包期内，承包方将其土地租赁给其他人耕种，如李容村十三组，将其50亩干旱田租给意农司种药材，每年收租金2万元。

集体土地流转不规范，造成事后矛盾无依据，解决问题无凭证。

(二) 农村集体建设用地流转不规划

农村集体建设用地包括二种，一是集体建设公共设施，企业用地。二是农村宅基地，李容村村级集体用地50亩，农村宅基地243.2亩，我们主要调查农村宅基地流转问题。

1、农村房屋私自交易，由于农村人多房少，大部分农村家庭有三四个儿子，只有一二间房子，人大分家，就须购置房屋，出现了邻里之间互相谦让，成就他人，将相邻的房子卖给他人。

2、农村宅基地买卖，由于原来水田建房管理严格，而且收费很高，农民建房建不起，于是，就买他人宅基地建房，如李容村一组刘其增就是购买刘华章的宅基地65平方米建房。

三是农村承包流转，随着改革开放进程的推进，农民生活条件改善，农村水、电话、有线电视、网络的开通，加上农村税费改革，减轻农民负担政策的落实，农民建房越来越多，而且建房屋要求越来越高，都不愿守在破烂不堪，环境不好的旧村庄，都纷纷到公路沿线，交道要道建房，有的甚至开始建房经商，出租，从而出现了空心村。这样，本身用地不紧张的局面一下子紧张了起来，就开始有人出售承包地，甚至责任田了，新一轮土地流转就出现质的飞跃，这种流转就不是单纯的土地流转，而是一种非法转让土地的行为。

以上三种宅基地流转的行为存在如下问题：

①集体土地所有权得不到应有的保障，造成土地产权关系混乱，集体土地所有权归村级集体经济组织所有，农民只享有土地使用权，只有村民自治组织和村民代表大会有权处置，任何个人没有处置权。

②集体经济利益分配关系混乱，扰乱了土地市场健康发展，既然集体土地所有权属于村级集体经济组织，那么，处置土地所得的*就应该按照权属实行合理分配，私自交易的结果，使个人受益，集体利益受损，国有资产流失。

③形成新一轮违法用地，本来，国家鼓励集体土地流转，主要是为了方便群众，鼓励农民充分盘活存量土地，合理利用闲置宅基地，而农民盲目认为土地流转就是可以随意转让土地，造成非法买卖土地。

④集体土地无序流转不利于土地利用总体规划的落实，更不利于乡村建设规划的实施，也给今后新农村建设造成不少的障碍。

三、农村集体土地流转不规范的原因

1、政策宣传不到位，造成农民法律意识淡薄，甚至出现违法行为。由于李容村属于边远山区，农民外出打工较多，法律宣传不到位，造成土地流转不规范，而且找村登记，到镇经管站备案，交迫不得，手续繁锁，农民不愿去办，特别是减轻农民负担政策落实以后，农民以为建房不收费了，就可以随意做了，村组干部没有费收，也没有人管理了。

2、承包土地的流出方，为了保留土地承包权，不愿将土地流转出去，只是暂时流转，也不愿意办理正规流转手续，以免以后政策变了把产业也丢了。

3、由于农村实行一户一基，农民出售房屋后，就不能再申请用地，所以农民买宅基地后，就不愿办理机关手续，就叫承受方自行办理建房申请，手续。

4、近有些单位职工，原来承包土地、农转非、或*迁出后，承包土地没有退还村级经济组织，也不愿将其土地退出，只是流转其亲属耕作，但其承包面积的粮种补贴，农资补贴仍归其所有。

5、有些农民确实没有房屋住，又没有存量宅基地，买旧房又嫌面积小，只有出高价买宅基地或以好耕地置换公路沿线的耕地建房，确保一劳永逸。

四、对集体土地流转管理的对策和建设

(一)对农村集体承包土地流转管理的对策和建设

1、认真落实土地承包法

农村集体承包土地流转涉及面广，工作量大，情况复杂，利益关联多，因此，各级组织领导要高度重视，认真组织广大农民学习土地承包法，要真正把土地承包法的主要意义，主要内容，法律关系，宣传到千家万户，要使农民真正了解土地承包法，并依据维护农民土地承包经营的权利，切实保障农民的合法权益，坚持依法，自愿，有偿的原则，确保承包土地经营权流转工作规范，有序，健康发展。

2、把握政策原则，指导土地流转正常运行

土地承包经营权流转应遵循以下原则：一是坚持平等协商，自愿有偿的原则，任何组织和个人不得阻碍承包方进行土地经营权流转。二是不改变承包土地所有权性质和土地农用地用途的原则。三是流转期限不得超过承包期剩余期限的原则。四是坚持土地经营权流转受让上有农业经营能力的原则。五是同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权的原则。

3、加强管理，规范土地经营权流转

一是规范农民土地经营权流转的行为，土地流转双方当事人要签订土地经营权流转合同，报乡镇经管站和村委会备案，二是要规范村委会的行为，村委会不得强迫承包人进行土地承包经营权流转，同时要鼓励土地经营权流转，并做好相应的服务，做好土地经营权流转备案工作，三是各乡镇经管站要加强对土地经营权流转的监管和指导，切实履行好职责，首先要加强调查研究，掌握农村土地流转的动态，对已形成的稳定的流转关系要健全完善，没有合同要补订合同，尽快备案，其次要加强对已备案的合同进行审查，及时发现问题，及时纠正，第三，要建立好农村土地经营权流转档案，努力做好完事、真实。

(二)对农村集体土地流转的对策和建议

管理的目的在于规范，规范的依据是法律法规。《土地管理法》第63条明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或出租用于非农建设”，因此，集体土地流转必须注意以下几个问题。

一是要严把集体土地流转的关口，严格执行一户一基制度，对宅基地流转注入方要必须符合条件，可以申请用地，土地用途只有是住宅，流出方必须保证以后不再申请用地。

二是集体土地流转必须实行阳光操作，土地流转双方必须写流转申请，签订流转合同，经村组代表大会同意，报国土部门批准，办理土地使用权证，方可进行流转，不得私下交易，暗自操作。

三是建立集体土地使用权流转的管理秩序，形成规范的申请，审批、登记、发证制度，要执照审批程序，到国土部门办理土地使用权证。

四是加强执法检查，对集体土地使用权流转不规范，和非法转让土地使用权的行为要严格查处，严厉打击。

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